為保護著(zhù)作權人利益，應對作品廣泛傳播和利用所帶來(lái)的大規模侵權問(wèn)題，著(zhù)作權集體管理制度在全球各國逐步確立并快速發(fā)展。我國著(zhù)作權集體管理制度自2001年實(shí)施以來(lái)，在優(yōu)化版權交易效率、降低作品交易成本、實(shí)現多方主體共贏(yíng)等方面發(fā)揮了重要作用。隨著(zhù)社會(huì )的發(fā)展，我國著(zhù)作權集體管理也暴露出了管理制度不夠健全、管理方式不夠規范、對權利人利益保護不足等問(wèn)題。為此，2020年修訂的《著(zhù)作權法》對著(zhù)作權集體管理制度進(jìn)行了完善，國家有關(guān)部門(mén)也著(zhù)手修訂《著(zhù)作權集體管理條例》（簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）。習近平總書(shū)記在中共中央政治局第二十五次集體學(xué)習時(shí)強調，“要形成便民利民的知識產(chǎn)權公共服務(wù)體系”，為了建設知識產(chǎn)權強國，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)一步完善版權社會(huì )服務(wù)體系，我國應當以習近平法治思想為指導，在深入研究著(zhù)作權理論的同時(shí)緊密結合中國國情，積極構建具有中國特色的著(zhù)作權集體管理制度。

（一）我國著(zhù)作權集體管理制度的回溯與反思

2001年《著(zhù)作權法》修訂，明確著(zhù)作權人和相關(guān)權利人可以授權著(zhù)作權集體管理組織行使著(zhù)作權或者與著(zhù)作權有關(guān)的權利，著(zhù)作權集體管理制度首次寫(xiě)入我國知識產(chǎn)權法體系?！吨?zhù)作權集體管理條例》于2005年開(kāi)始實(shí)施，此后根據2013年《國務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規的決定》第二次修訂，是根據《著(zhù)作權法》相關(guān)條款制定的關(guān)于著(zhù)作權集體管理的行政法規，內容涉及著(zhù)作權集體管理組織的設立、機構設置、活動(dòng)準則、監督與法律責任等內容。2020年11月11日，第十三屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第二十三次會(huì )議通過(guò)《全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )關(guān)于修改〈中華人民共和國著(zhù)作權法〉的決定》，自2021年6月1日起施行。至此，歷經(jīng)近十年的《著(zhù)作權法》修訂工作塵埃落定，我國著(zhù)作權法律體系進(jìn)入新的歷史時(shí)期，版權創(chuàng )造、管理、運用與保護工作面臨全新挑戰與機遇。修法過(guò)程中，關(guān)于著(zhù)作權集體管理制度的條款幾經(jīng)易稿，引起學(xué)界、實(shí)務(wù)界多方爭議與質(zhì)疑，最終以第八條的四個(gè)條款確定下來(lái)：第一款為總括條款，賦予著(zhù)作權集體管理組織進(jìn)行訴訟、仲裁、調解的權利；第二款為新增的使用費協(xié)商、裁決、訴訟等確定方法；第三款新增著(zhù)作權集體管理組織的信息公開(kāi)義務(wù)；第四款將著(zhù)作權集體管理相關(guān)事項交由國務(wù)院行政法規規定。與此同時(shí)，至今已實(shí)施七年的《條例》在理論構建、實(shí)踐適用等方面表現出滯后和缺陷，確有必要根據最新修訂的《著(zhù)作權法》對其進(jìn)行重構，健全符合時(shí)代特征、具有中國特色的著(zhù)作權集體管理制度。

在實(shí)踐層面，1992年成立的中國音樂(lè )著(zhù)作權協(xié)會(huì )（簡(jiǎn)稱(chēng)音著(zhù)協(xié)）是我國首家著(zhù)作權集體管理組織，此后，為解決數字化時(shí)代作品大規模授權使用的難題，中國音像著(zhù)作權集體管理協(xié)會(huì )（簡(jiǎn)稱(chēng)音集協(xié)）、中國文字著(zhù)作權協(xié)會(huì )（簡(jiǎn)稱(chēng)文著(zhù)協(xié)）等幾大著(zhù)作權集體管理組織相繼誕生。經(jīng)過(guò)近三十年的發(fā)展，我國五大著(zhù)作權集體管理組織已基本覆蓋了文學(xué)、藝術(shù)和科學(xué)領(lǐng)域的主要作品類(lèi)型，中國已初步構建起具有中國特色的著(zhù)作權社會(huì )服務(wù)體系雛形。據報道，2020年文著(zhù)協(xié)共收取文字作品版權費2244萬(wàn)元，較2019年增長(cháng)16%；音著(zhù)協(xié)各項著(zhù)作權收費總額達4.08億元人民幣，歷年給廣大音樂(lè )著(zhù)作權人收取的各項著(zhù)作權使用費總計已經(jīng)超過(guò)26億元人民幣。此外，根據最新數據，2021年音集協(xié)共獲得會(huì )員登記錄音制品144萬(wàn)多首，相關(guān)版權使用費總收入突破4億元。由此可見(jiàn)，我國著(zhù)作權集體管理組織在版權交易市場(chǎng)上發(fā)揮著(zhù)重要作用，具有廣闊的發(fā)展空間。而在著(zhù)作權集體管理組織實(shí)踐運行中，相關(guān)配套制度的缺陷開(kāi)始顯現：首先，著(zhù)作權集體管理組織的會(huì )員大會(huì )召開(kāi)不夠規范，作品使用的數據不太完整，內部管理制度不太健全，作品使用費收取和分配的賬目不夠詳細，對著(zhù)作權集體管理組織的監督機制不健全，著(zhù)作權集體管理組織服務(wù)會(huì )員的水平和意識有待進(jìn)一步提高。其次，面對新技術(shù)背景下海量的作品使用和侵權問(wèn)題，著(zhù)作權集體管理組織的維權成本很高，維權難度非常大。再次，一些著(zhù)作權人對于著(zhù)作權集體管理制度知之甚少甚至抱有懷疑態(tài)度，不愿意將權利委托給著(zhù)作權集體管理組織管理，一些使用者也不支持著(zhù)作權集體管理組織，致使該制度在實(shí)施過(guò)程中遇到不少阻力。因此，對著(zhù)作權集體管理制度運行實(shí)踐中的問(wèn)題進(jìn)行檢視，并據此提出切實(shí)可行的制度改造方案，構建具有中國特色的著(zhù)作權集體管理制度，具有舉足輕重的理論價(jià)值與現實(shí)意義。

（二）構建中國特色著(zhù)作權集體管理制度的必要性

構建中國特色的著(zhù)作權集體管理制度，是我國全面建設知識產(chǎn)權強國、實(shí)現民族文化振興的重要舉措。通過(guò)完善我國著(zhù)作權集體管理制度，能夠有效解決著(zhù)作權集體管理組織管理存在缺陷、社會(huì )監督不力等問(wèn)題；構建便民利民的知識產(chǎn)權公共服務(wù)體系；充分保護著(zhù)作權人和相關(guān)權利人的利益，提高著(zhù)作權集體管理制度的公信力；推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在國際上樹(shù)立中國保護知識產(chǎn)權的良好形象。

1. 建設知識產(chǎn)權強國，實(shí)現民族文化振興

加強知識產(chǎn)權保護是推動(dòng)知識創(chuàng )新和文化繁榮的重要舉措，黨中央、國務(wù)院高度重視知識產(chǎn)權保護。黨的十九大報告提出，創(chuàng )新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，要倡導創(chuàng )新文化，強化知識產(chǎn)權創(chuàng )造、保護、運用。習近平總書(shū)記指出，完備的知識產(chǎn)權法律法規體系、高效的執法司法體系，是強化知識產(chǎn)權保護的重要保障。李克強總理強調，知識產(chǎn)權是發(fā)展的重要資源和競爭力的核心要素，保護知識產(chǎn)權就是保護創(chuàng )新。2021年印發(fā)的《知識產(chǎn)權強國建設綱要（2021－2035年）》中，中共中央、國務(wù)院提出建設支撐國際一流營(yíng)商環(huán)境的知識產(chǎn)權保護體系，“完善著(zhù)作權集體管理制度，加強對著(zhù)作權集體管理組織的支持和監管?！边@表明健全著(zhù)作權集體管理制度是未來(lái)我國知識產(chǎn)權強國建設的重要工作之一。同時(shí)，國家版權局在最新印發(fā)的《版權工作“十四五”規劃》中明確提出“健全中國特色著(zhù)作權集體管理制度”。著(zhù)作權集體管理制度有效促進(jìn)著(zhù)作權產(chǎn)品的創(chuàng )作、傳播與交易，對于發(fā)揮著(zhù)作權經(jīng)濟價(jià)值、推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要意義。因此，構建中國特色的著(zhù)作權集體管理制度、完善我國著(zhù)作權集體管理秩序規制，是應對經(jīng)濟全球化的國際環(huán)境、建設社會(huì )主義文化強國、實(shí)現中華民族文化振興的必然要求。

2. 切實(shí)保障著(zhù)作權人利益，構建便民公共服務(wù)體系

著(zhù)作權集體管理制度能夠有效清除交易障礙、降低交易成本、理順交易市場(chǎng)，為版權交易成本問(wèn)題提供了市場(chǎng)方法。在我國，著(zhù)作權集體管理組織還扮演著(zhù)“知識產(chǎn)權公共服務(wù)提供者”的重要角色，因此，構建中國特色的著(zhù)作權集體管理制度對于完善我國知識產(chǎn)權公共服務(wù)體系具有重要意義。一方面，目前我國著(zhù)作權集體管理組織與會(huì )員間權利義務(wù)失衡，治理的有效性、透明性、準確性以及會(huì )員的參與性有待提高，不利于著(zhù)作權及相關(guān)權利人的利益保護。另一方面，在著(zhù)作權集體管理活動(dòng)中存在使用費收轉難、許可使用合同限制性規定的壟斷風(fēng)險、管理費提取比例偏高等問(wèn)題，有損著(zhù)作權及相關(guān)權利人利益，阻礙了我國便民、高效的知識產(chǎn)權公共服務(wù)體系構建。

3. 維護版權交易市場(chǎng)秩序，提高集體管理組織公信力

第一，著(zhù)作權集體管理存在內部會(huì )員大會(huì )權力虛置、缺乏有效的內部監督等問(wèn)題，體現了構建中國特色著(zhù)作權集體管理制度的必要性?！稐l例》中關(guān)于會(huì )員大會(huì )和理事會(huì )的條款內容繁雜、缺乏邏輯；作為核心部門(mén)的會(huì )員大會(huì )權力虛置，導致著(zhù)作權集體管理組織功能受限、基本職能實(shí)施不足；一些著(zhù)作權集體管理組織忽略了監事會(huì )的制度安排，缺乏來(lái)自組織內部、組織成員的監督，存在權力濫用的風(fēng)險。第二，建立健全數字化信息管理系統，強化來(lái)自社會(huì )、權利人及使用者的外部監督，為中國特色的著(zhù)作權集體管理制度提出了明確的現實(shí)需求。我國著(zhù)作權集體管理組織監督主體呈現出強烈的對內傾向，來(lái)自社會(huì )方面的監督明顯不足。數字時(shí)代，應建立健全運行良好的數字化的信息查詢(xún)系統，便于權利人和使用者對相關(guān)信息進(jìn)行查詢(xún)，促進(jìn)版權交易。第三，在著(zhù)作權集體管理制度的司法實(shí)踐中，存在包括訴訟資格、權利繼承、合同性質(zhì)、損害賠償等眾多實(shí)體和程序問(wèn)題，構建中國特色的著(zhù)作權集體管理制度將為相關(guān)司法實(shí)踐中的難題提供有效解決思路與法律適用路徑。

全民創(chuàng )作時(shí)代的來(lái)臨催生大量作品使用需求，同時(shí)引發(fā)大規模侵權危機以及海量作品授權難題，著(zhù)作權集體管理面臨前所未有的發(fā)展空間與時(shí)代挑戰。與此同時(shí)，由于法律法規的滯后性，著(zhù)作權集體管理組織缺乏完備的行為準則以及來(lái)自各方主體的監督，存在內部管理制度不太健全、作品使用費收取和分配的賬目不夠透明等問(wèn)題，我國著(zhù)作權集體管理的制度運行困境呈現出復雜性、多元性的特點(diǎn)，具體而言包括信任危機、使用費困境、監督不足等三個(gè)方面。

（一）著(zhù)作權集體管理組織制度不夠健全引發(fā)信任危機

學(xué)界的普遍觀(guān)點(diǎn)認為，著(zhù)作權集體管理活動(dòng)是對民事權利的管理，從本質(zhì)上講是信托的一種具體形式。因此，來(lái)自權利人的有效授權和委托是各大著(zhù)作權集體管理組織開(kāi)展經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的前提和理?yè)?，而?shí)踐中普遍存在的問(wèn)題是，社會(huì )部分群體對著(zhù)作權集體管理制度缺乏認知甚至抱有懷疑態(tài)度，部分權利人選擇自行管理作品或委托其他商業(yè)性質(zhì)的版權代理機構進(jìn)行作品授權，而不愿意將權利委托給著(zhù)作權集體管理組織管理，一些使用者也不支持集體管理組織，致使該制度在實(shí)施過(guò)程中遇到不少阻力。究其緣由，是著(zhù)作權集體管理組織內部管理制度不夠健全、著(zhù)作權集體管理理念宣傳不到位、授權使用費分配效率較低、管理費提取比例偏高等因素綜合作用的結果。

首先，我國著(zhù)作權法體系中，僅《條例》第二條對“著(zhù)作權集體管理”進(jìn)行了定義，通過(guò)列舉的立法模式對具體的著(zhù)作權集體管理行為進(jìn)行了歸納，但并未明確特殊“授權”關(guān)系的本質(zhì)屬性。其次，著(zhù)作權集體管理組織的設立具有一定程度的法定性，導致著(zhù)作權集體管理市場(chǎng)主體單一，存在壟斷風(fēng)險，進(jìn)而對著(zhù)作權人參與集體管理的意愿產(chǎn)生負面影響。再次，目前我國立法并未明確禁止非法著(zhù)作權集體管理活動(dòng)，導致大量商業(yè)組織或個(gè)人以委托代理為名進(jìn)行非法著(zhù)作權集體管理活動(dòng)，謀求不正當利益，引發(fā)著(zhù)作權集體管理組織的會(huì )員流失?；谏鲜鋈c(diǎn)原因，我國版權交易市場(chǎng)混亂，著(zhù)作權集體管理組織難以樹(shù)立其官方性、權威性、專(zhuān)業(yè)性的社會(huì )形象。此外，著(zhù)作權集體管理組織作為非營(yíng)利法人，其法人章程具有規范組織行為、公示組織基本信息的雙重作用，而我國有關(guān)著(zhù)作權集體管理組織章程的法律規范不夠完備，缺少關(guān)于會(huì )員權利義務(wù)、監事會(huì )的設置和運行、使用費及其分配辦法等重要事項的規定，此三項內容的缺失無(wú)疑讓著(zhù)作權集體管理組織公信力的構建失去了制度基礎。

（二）使用費收轉困境與管理費提取比例偏高

第一，著(zhù)作權集體管理組織使用費收取難題。一方面，對于自愿許可使用費收取而言，在《著(zhù)作權法》第三次修訂之前，我國未建立權利人、使用者、相關(guān)行業(yè)代表等共同參與制定收費標準的制度，當時(shí)的收費標準與使用者的實(shí)際情況、行業(yè)發(fā)展的實(shí)際需求存在偏差。而最新修訂的《著(zhù)作權法》中確定的使用費標準“協(xié)商—裁決—訴訟”制度，仍有待相關(guān)配套制度的細化。另一方面，對于法定許可的使用費收取而言，由于著(zhù)作權人無(wú)法清楚地知曉作品的實(shí)際使用情況，法定許可使用費的收取往往缺乏可操作性，導致權利人應得利益的流失；此外，法定許可使用費收取在制度上還存在收取標準落后、收取期限規定不明、權利救濟措施不足等問(wèn)題。

第二，使用費轉付工作的有序進(jìn)行是組織會(huì )員權利得以實(shí)現的基本保障，而《條例》僅簡(jiǎn)單規定“使用情況”一項參考因素作為轉付辦法的制定標準，導致實(shí)踐中存在轉付標準不統一、效率偏低、轉付工作不夠透明等問(wèn)題。除了制定標準單一外，著(zhù)作權集體管理組織使用費轉付工作效率有待提升的局面是多方原因造成的：其一，信任危機引發(fā)的著(zhù)作權集體管理組織代表性不足，致使使用費收取不足，進(jìn)而導致高數額的分配難以實(shí)現。其二，由于使用者往往對交納使用費存在抵觸情緒，故拒絕提供作品“使用情況”相關(guān)信息，或僅提供粗略、簡(jiǎn)單的內容，導致著(zhù)作權集體管理使用費的收取缺乏全面準確的使用信息和相關(guān)權利人信息。其三，《條例》關(guān)于使用費轉付標準的制定程序忽略了權利人的參與權和知情權。其四，著(zhù)作權集體管理組織管理費用提取比例偏高，進(jìn)一步擠占了使用費的可分配比例。

第三，我國著(zhù)作權集體管理組織提取的管理費用偏高，這也引起了權利人的不滿(mǎn)。根據國際作者和作曲者協(xié)會(huì )聯(lián)合會(huì )（CISAC）的統計，各個(gè)國家和地區的著(zhù)作權集體管理組織管理費提取標準普遍在10%~15%之間：中國臺灣地區著(zhù)作權集體管理組織的會(huì )員大會(huì )設定每年管理費控制在11%左右，2020年實(shí)際發(fā)生的管理費約為12%；德國著(zhù)作權集體管理組織2019年實(shí)際收入10.69億歐元，提取管理費1.6億歐元，約占15%，韓國著(zhù)作權集體管理組織2020年提取管理費2.26億美元，占比7.9%。相較于中國臺灣地區及上述國家，我國管理費明顯偏高，2021年音著(zhù)協(xié)共進(jìn)行4期13次許可使用費分配，涉及許可收入金額約人民幣4.69億元，扣除增值稅6%后的分配金額為人民幣4.42億元，該分配金額為歷年最高，協(xié)會(huì )管理費比例約為16.6%。音集協(xié)在委托天合文化集團收取使用費時(shí)，管理費的收取比例高達50%，在與天合文化集團解除委托關(guān)系后，音集協(xié)在卡拉OK業(yè)務(wù)提取管理費約25%。雖然音著(zhù)協(xié)和音集協(xié)的管理費用在不斷降低，但收取比例仍舊高于中國臺灣地區及上述國家的平均比例。之所以產(chǎn)生管理費提取比例較高的結果，主要原因在于我國的管理費提取在制度設計上存在不完善之處?，F行五家著(zhù)作權集體管理組織均在章程中對管理費的提取比例進(jìn)行了規定，其中中國攝影著(zhù)作權協(xié)會(huì )、中國文字著(zhù)作權協(xié)會(huì )和中國電影著(zhù)作權協(xié)會(huì )對管理費比例規定了“不超過(guò)使用費的30%”的上限，中國音像著(zhù)作權集體管理協(xié)會(huì )和中國音樂(lè )著(zhù)作權協(xié)會(huì )引用了《條例》中的“一定比例”的措辭。

（三）著(zhù)作權集體管理組織的內外監督不足

由于著(zhù)作權集體管理組織先天的壟斷性、監督制度不科學(xué)、義務(wù)和責任不明等原因，我國著(zhù)作權集體管理組織在設立、管理、責任承擔等方面表現出一定程度的壟斷性，因此來(lái)自著(zhù)作權集體管理組織外部的監督尤為重要，而我國現階段的相關(guān)制度存在明顯缺陷。首先，根據《條例》第三十一條的財務(wù)信息監督制度，著(zhù)作權集體管理組織的財務(wù)信息的監督主體只能是國家著(zhù)作權管理部門(mén)和民政部門(mén)，使用者、權利人和社會(huì )公眾對著(zhù)作權集體管理組織的財務(wù)信息無(wú)從監督，有待完善。其次，現階段我國著(zhù)作權集體管理組織的線(xiàn)上信息查詢(xún)系統仍有待完善，導致使用費的收取與分配以及集體管理組織運行等信息不透明，權利人不愿意將其作品授權給集體管理組織，使用者也不愿意通過(guò)集體管理組織使用作品，沒(méi)有達到著(zhù)作權集體管理組織成立的預期目的。再次，《條例》第三十三條、第三十四條分別列舉了會(huì )員權利人、使用者能夠行使監督權的幾種具體情形，顯然，這種列舉式的條款難以窮盡所有情形，不足以保障權利人和使用者的監督權。

除了《著(zhù)作權法》中規定的信息公開(kāi)社會(huì )監督、主管部門(mén)監督等外部監督舉措外，內部監督亦是不可忽視的一部分。從比較法的視角考察他國著(zhù)作權集體管理組織的內部結構，多國法律均明確要求在組織內部設立獨立的監督機構：德國《集體管理組織法》要求“集體管理組織應設立一個(gè)機構，負責持續監督法律或法規授權代表集體管理組織的人員（監督機構）”；法國規定在著(zhù)作權集體管理組織內部設立“監督委員會(huì )”作為合議監督機構；英國《版權集體管理條例》亦明確要求“集體管理組織必須確保其具有監督職能，以持續監控滿(mǎn)足本法規要求的組織業(yè)務(wù)管理人員的活動(dòng)和職責履行情況?！眱炔勘O督有助于及時(shí)、快速地察覺(jué)問(wèn)題，提出預防、化解方案，進(jìn)一步保證集體管理組織在陽(yáng)光下運行，而我國《條例》在內部機構設置上僅僅規定會(huì )員大會(huì )和理事會(huì )，忽略了監事會(huì )的制度安排，導致著(zhù)作權集體管理組織的內部監督不足。

目前我國正在修訂《著(zhù)作權集體管理條例》，應以習近平法治思想為指導，在深入研究著(zhù)作權理論的同時(shí)緊密結合中國國情，著(zhù)力解決著(zhù)作權集體管理制度所面臨的信任危機、使用費收轉困境、運營(yíng)監督不足等問(wèn)題，從著(zhù)作權集體管理相關(guān)的法律規范入手進(jìn)行改造，積極構建具有中國特色的著(zhù)作權集體管理制度。

（一）將保護著(zhù)作權人的權益作為核心目標

著(zhù)作權集體管理組織是為權利人利益而依法設立的，是著(zhù)作權人及相關(guān)權利人進(jìn)行集體管理的社會(huì )團體。著(zhù)作權集體管理組織一定要明確自己的職責和定位，將保護著(zhù)作權和相關(guān)權利人的權益作為組織核心目標，全心全意為權利人服務(wù)，堅持非營(yíng)利性原則，堅持完善集體管理機制，大力提升服務(wù)水平。實(shí)現著(zhù)作權及相關(guān)權利人的利益最大化是著(zhù)作權集體管理組織的核心目標，理應在制度中予以確認，故應規定將會(huì )員權利、使用費收取標準和使用費轉付辦法等內容寫(xiě)入著(zhù)作權集體管理組織章程。進(jìn)一步地，著(zhù)作權集體管理組織對著(zhù)作權及相關(guān)權利人利益的保護，還表現為充分尊重會(huì )員的意思自治，保障會(huì )員的自主選擇權利，避免對著(zhù)作權和相關(guān)權利的不合理限制，具體表現為以下三個(gè)層面。

首先，現行《條例》采列舉式立法規定著(zhù)作權集體管理組織管理的對象，并未涵蓋需要進(jìn)行集體管理的全部權利類(lèi)型，也沒(méi)有明確將鄰接權人的權利納入管理范圍，不利于權利的充分利用。隨著(zhù)著(zhù)作權集體管理組織的發(fā)展，版權交易市場(chǎng)趨向專(zhuān)業(yè)化、精細化和復雜化發(fā)展，著(zhù)作權人及相關(guān)權利人的各項權利往往能夠被單獨授權，并在不同產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)生巨大經(jīng)濟效益；同時(shí)，本次《著(zhù)作權法》修訂后增加了錄音制作者的“二次獲酬權”，錄音制作者要實(shí)現該權利也可以通過(guò)著(zhù)作權集體管理制度來(lái)實(shí)現。因此，在著(zhù)作權集體管理對象這一問(wèn)題上，理應給予權利人足夠的自由選擇空間，將管理對象擴充至所有“著(zhù)作權法規定的著(zhù)作權或者與著(zhù)作權有關(guān)的權利”，以實(shí)現版權作品經(jīng)濟價(jià)值的最大化。其次，單純進(jìn)行著(zhù)作權代理行為的自然人、法人和其他組織并非進(jìn)行集體管理活動(dòng)，并未破壞著(zhù)作權集體管理組織設立的法定性，允許著(zhù)作權代理的存在是對權利人意愿的尊重，故應在立法中區分非法著(zhù)作權集體管理行為與著(zhù)作權授權代理行為，保障權利人對作品的自由許可授權。再次，根據《條例》第二十條，著(zhù)作權人必須以專(zhuān)有方式將其作品許可給著(zhù)作權集體管理組織，盡管這一法律安排便利了著(zhù)作權集體管理組織對作品的管理，但也在一定程度上擠壓了著(zhù)作權人與著(zhù)作權集體管理組織之間的談判空間，實(shí)際上不利于授權行為的發(fā)生。專(zhuān)屬授權不符合著(zhù)作權人自身的利益需求與市場(chǎng)的實(shí)際需要，同時(shí)也違背了著(zhù)作權集體管理組織自身的非強制管理性。應當刪除權利人與著(zhù)作權集體管理組織之間專(zhuān)有授權合同的限制，允許權利人在合理范圍內進(jìn)行非專(zhuān)有授權，以示對權利人意思自治的充分尊重。

（二）構建多元的糾紛解決機制

現階段我國關(guān)于著(zhù)作權集體管理的糾紛主要通過(guò)訴訟機制解決，導致法院相關(guān)案件量居高不下，而訴訟作為著(zhù)作權集體管理糾紛解決的終局方案，有其局限性：一是著(zhù)作權爭議往往在初期階段可以通過(guò)協(xié)商或調解方式解決，濫用訴訟行為容易造成矛盾激化；二是著(zhù)作權案件專(zhuān)業(yè)性較強，需要法官對行業(yè)具有較高層次的了解，而目前我國僅有部分城市設立了專(zhuān)門(mén)的知識產(chǎn)權法院，且案件量每年激增，耗費了大量的司法成本。故有學(xué)者指出對于“證據確鑿、事實(shí)清晰、案情明確”的案件，有必要采取替代性糾紛解決機制，避免浪費司法資源，提升糾紛解決效率。最新修訂的《著(zhù)作權法》第八條第一款中新增著(zhù)作權集體管理組織參與調解的規定，同時(shí)引入使用費收取標準裁決機制。為進(jìn)一步落實(shí)《著(zhù)作權法》的相關(guān)規定，提升調解及裁決結果的權威性、專(zhuān)業(yè)性和可執行性，建議在國家著(zhù)作權主管部門(mén)設立“著(zhù)作權集體管理裁決調解委員會(huì )”，負責裁決關(guān)于使用費收取標準爭議、使用費轉付辦法爭議等著(zhù)作權集體管理的相關(guān)矛盾，作為司法前置程序釋放司法壓力，提前解決矛盾。同時(shí)，著(zhù)作權集體管理裁決調解委員會(huì )成員應當包括著(zhù)作權集體管理組織代表、權利人代表、使用者代表、學(xué)者、法官以及行業(yè)協(xié)會(huì )代表等，委員會(huì )主任由國家著(zhù)作權主管部門(mén)代表?yè)?，以保證委員會(huì )具有廣泛的代表性。此外，有學(xué)者在研究知識產(chǎn)權多元糾紛解決機制時(shí)指出，知識產(chǎn)權糾紛存在高技術(shù)性的特征，相較于法院訴訟，仲裁可以更好地解決糾紛。域外立法中，歐盟《2014/26/EU號指令》第三十五條規定，“成員國應確保集體管理組織和使用者之間的爭議……在適當的情況下，提交給其他在知識產(chǎn)權法方面具有專(zhuān)業(yè)知識的獨立和公正的爭議解決機構?！钡聡都w管理組織法》第九十二條直接明確，著(zhù)作權集體管理組織作為當事方的任何一方均可向仲裁庭提出申請。因此建議在《條例》中規定，由著(zhù)作權集體管理行為引發(fā)的糾紛可以根據當事人達成的書(shū)面仲裁協(xié)議或者合同中的仲裁條款，向仲裁機構申請仲裁，以建立多元糾紛解決機制，有效緩解目前過(guò)度依賴(lài)訴訟的局面。

（三）合理確定作品使用費收取標準

第一，細化使用費標準協(xié)商機制，豐富使用費收取標準參考因素，明確參與協(xié)商的主體。首先，現有規定中的使用費標準參考因素單一，缺乏權利人及使用者的參與，為使收費標準更具合理性，建議增加“權利的種類(lèi)及其經(jīng)濟價(jià)值”“訂立許可使用合同和收取使用費工作的成本費用”“著(zhù)作權集體管理組織提供服務(wù)的經(jīng)濟價(jià)值”“市場(chǎng)環(huán)境和物價(jià)指數”“國際慣例”等五項參考因素。其次，“使用者代表”一詞首次在我國《著(zhù)作權法》中出現，須明確其定義。由于使用者人數眾多，如果任何個(gè)體使用者均可與著(zhù)作權集體管理組織進(jìn)行協(xié)商并提起費率異議程序，勢必影響權利許可授權效率，因此可以將“使用者代表”定義為包括但不限于相關(guān)行業(yè)的全國性行業(yè)協(xié)會(huì )、區域性使用者團體或一定數量的使用者代表等。此外，為保證使用費標準協(xié)商機制的正常運行，應要求著(zhù)作權集體管理組織和使用者遵循誠實(shí)信用原則進(jìn)行權利許可的談判，并主動(dòng)相互提供所有必要的信息。

第二，構建使用費標準“裁決—訴訟”機制，詳細規定著(zhù)作權集體管理裁決調解委員會(huì )的具體裁決程序：著(zhù)作權集體管理組織和使用者代表協(xié)商不成的，可以向著(zhù)作權集體管理裁決調解委員會(huì )申請裁決。著(zhù)作權集體管理裁決調解委員會(huì )自收到申請五日內，應作出是否受理的決定，符合受理條件的，應當受理，并通知當事人；認為不符合受理條件的，應當書(shū)面通知當事人并說(shuō)明理由。著(zhù)作權集體管理裁決調解委員會(huì )原則上采取書(shū)面審查的辦法，但申請人提出要求或者委員會(huì )認為有必要時(shí)，可以向有關(guān)組織和人員調查情況，聽(tīng)取相關(guān)人員意見(jiàn)。著(zhù)作權集體管理裁決調解委員會(huì )應當自受理申請之日起六十日內作出裁決。對裁決不服的，可以自作出裁決之日起六十日內向人民法院提起訴訟；當事人也可以直接向人民法院提起訴訟。在使用費收取標準協(xié)商、著(zhù)作權集體管理裁決調解委員會(huì )審查期間，使用者按現有使用費標準向集體管理組織支付使用費，在新的使用費標準確定后重新進(jìn)行結算。

第三，細化著(zhù)作權集體管理組織與使用者之間許可使用合同的相關(guān)規定，明確列舉許可使用合同的主要內容，對許可使用合同進(jìn)行分類(lèi)，并要求提供全部作品、明確禁止排除部分作品的許可合同。目前我國著(zhù)作權集體管理制度中關(guān)于許可使用合同的規定過(guò)于籠統，導致實(shí)踐中著(zhù)作權集體管理組織利用壟斷地位，多與使用者簽訂一攬子許可合同，可能涉及搭售、不公平高價(jià)、歧視待遇等壟斷行為，使用者對此沒(méi)有自主選擇的權利，損害了使用者的利益，故應在立法中明確列舉許可使用合同的具體內容要素，增加著(zhù)作權集體管理組織管理行為透明度的同時(shí)強化許可使用合同的穩定性。